Глава 32
УПРАВЛЕНИЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ
§ 1. Организационно-правовые формы управления
здравоохранением
В Российской Федерации здоровье людей охраняется Конституцией РФ (ст. 7). Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Охрана здоровья граждан - важнейшая задача государства как социальной политической организации.
Охрана здоровья людей - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.
Государство гарантирует охрану здоровья каждого человека в соответствии с внутренним законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.
Охрана здоровья граждан базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ и Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, принятыми 22 июля 1993 г.1 К ним относятся: бесплатность медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечения связанных с этими правами государственных гарантий; приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; доступность медико-санитарной помощи; социальная защищенность в случае утраты здоровья; ответственность органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.
Общие вопросы здравоохранения относятся к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов (п. "д", "е", "ж" ст. 72 Конституции РФ). Компетенция РФ и ее субъектов,
499
а также органов местного самоуправления закреплена в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.
Охрана здоровья граждан в том широком понимании, как оно раскрыто в Основах, является обязанностью различных государственных и негосударственных организаций, их должностных лиц, включая те, для которых охрана здоровья не является их профильной задачей. Но имеется специальное понятие охраны здоровья граждан (здравоохранение), под которым понимаются медицинские меры профилактики заболеваний, оказание медицинской помощи и поддержание общественной гигиены и санитарии. В этом смысле здравоохранение населения осуществляется относительно самостоятельной системой учреждений и органов здравоохранения, которая является их основным назначением и основной деятельностью. Государственное управление здравоохранением связано именно с руководством этой специализированной деятельностью государства.
С организационно-правовой точки зрения охрана здоровья граждан в РФ представляет собой неоднородную систему. Выделяются государственная, муниципальная и частная системы здравоохранения. Каждая из этих систем имеет свою структуру, закрепленную в Основах. Например, к государственной системе относятся Министерство здравоохранения РФ, органы управления здравоохранением ее субъектов, находящиеся в государственной собственности лечебно-профилактические учреждения, фармацевтические предприятия, аптечные и другие учреждения.
К муниципальной системе относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности учреждения, аналогичные тем, которые входят в государственную систему здравоохранения.
К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской и фармацевтической деятельностью.
Граждане РФ имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения в соответствии с действующими правовыми актами.
В Российской Федерации введено обязательное и добровольное медицинское страхование, порядок и условия которого установлены Законом РФ от 28 июня 1991 г. "О медицинском страховании граждан Российской Федерации"1. Объем медицинских услуг гражданам поставлен в зависимость от вида медицинского страхования. Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Оно предполагает формирование средств на его осуществление путем отчисления в фонд обязательного
500
медицинского страхования 3,6% фонда оплаты труда каждого работающего.
Каждый гражданин получает страховой полис на бесплатное медицинское обслуживание в учреждении государственной и муниципальной системы здравоохранения.
Граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основании программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законодательством.
Законодательством РФ гарантируется медицинская помощь гражданам. Основным, доступным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинского обслуживания является первичная медико-санитарная помощь. Она состоит в лечении наиболее распространенных заболеваний, неотложных состояний (травм, отравлений); в проведении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, медицинской профилактики важнейших заболеваний; проведении мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства, мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи по месту жительства. Первичная медико-санитарная помощь оказывается учреждениями муниципальной системы здравоохранения и санитарно-эпидемиологической службы.
Система органов исполнительной власти и основы их компетенции в области здравоохранения определены Конституцией РФ, Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Важное значение для их деятельности имеют Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, утвержденная Правительством РФ 5 ноября 1997 г.1, Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2006 года, утвержденная Правительством РФ 31 августа 2000 г.2, федеральные законы: "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" от 30 марта 1995 г.3, "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г.4, Закон РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" от 2 июля 1992 г.5 и другие нормативные акты.
Общее руководство здравоохранением осуществляет Президент и Правительство РФ.
Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации государственной политики в области здравоохранения. Оно
501
утверждает и финансирует федеральные программы по развитию здравоохранения; в пределах, предусмотренных законодательством, координирует в области охраны здоровья граждан деятельность органов государственного управления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия.
Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России) является федеральным органом исполнительной власти, специально созданным для непосредственного руководства здравоохранением в стране. Оно действует на основе Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного Правительством РФ 3 июля 1997 г.1 На него возложено: а) проведение государственной политики; б) осуществление управления в области охраны здоровья; в) координация в установленных случаях деятельности других федеральных органов исполнительной власти в области охраны здоровья (здравоохранения).
К основным задачам Минздрава России относятся: разработка основ государственной политики в области здравоохранения, в том числе санитарно-эпидемиологического благополучия населения; разработка и реализация федерально-целевых программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, обеспечению населения лекарственными средствами, медицинской техникой и изделиями медицинского назначения; организация оказания медицинской помощи населению; осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, санитарно-гигиенического нормирования, координации и регулирования вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности; обеспечение функционирования ведомственной системы профессионального образования в области здравоохранения; координация, обеспечение методического руководства и взаимодействия государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения; организация проведения научных исследований; внедрение достижений науки и техники в медицинскую практику; разработка нормативов и стандартов в области здравоохранения, включая медицинскую помощь, фармацевтическую деятельность, контроль за их соблюдением; охрана здоровья матери, отца и ребенка, профилактика инвалидности и медицинская реабилитация инвалидов; обеспечение функционирования и развития Всероссийской службы медицины катастроф совместно с другими федеральными органами исполнительной власти.
Минздрав России, выполняя возложенные на него задачи, осуществляет разнообразные функции и полномочия, в том числе
502
разрабатывает совместно с другими органами исполнительной власти и учреждениями здравоохранения проекты целевых программ в области здравоохранения; проводит экспертизу проектов федеральных и иных программ, затрагивающих вопросы охраны здоровья, входящие в компетенцию Министерства; разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных актов в области здравоохранения. Оно выполняет функции государственного заказчика по федеральным целевым программам здравоохранения.
Данное Министерство осуществляет лицензирование деятельности по производству, хранению и оптовой реализации лекарственных средств, изделий медицинского назначения, по производству, реализации и техническому обслуживанию медицинской техники, работ с возбудителями инфекционных заболеваний человека, деятельности органов по сертификации лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники. Оно выдает разрешение на применение новых методов диагностики, лечения и профилактики, новых медицинских технологий; выдает учреждениям здравоохранения лицензии на проведение клинических исследований лекарственных средств.
В его функции входит осуществление государственной политики в области стандартизации качества, эффективности и безопасности лекарственных, диагностических, дезинфекционных средств и иммунобиологических препаратов, изделий медицинского назначения и медицинской техники. В этом направлении деятельности Министерство утверждает государственный стандарт качества лекарственных средств, иммунобиологических препаратов; государственный стандарт на диагностические средства и медико-технические требования на дезинфекционные средства, изделия медицинского назначения, медицинскую технику; разрабатывает и утверждает правила организации производства и контроля качества лекарственных средств, правила изготовления лекарственных средств, доклинического и клинического изучения лекарственных средств и т. п.
Важным направлением деятельности Минздрава России является совершенствование профилактической, лечебно-диагностической и лечебно-оздоровительной работы. Оно развивает сеть санаторно-курортных учреждений своей системы, а также способствует развитию сети такого рода профсоюзных и ведомственных учреждений. Министерство организует диспансеризацию и медицинскую реабилитацию лиц, подвергшихся техногенному и радиационному воздействию, диспансеризацию и медицинскую реабилитацию наркоманов и алкоголиков; осуществляет методическое руководство медицинской реабилитацией инвалидов; участвует в работе по профилактике инфекционных и неинфекционных, паразитарных заболеваний, особо опасных неинфекционных заболеваний; организует работу по направлению детей и взрослых на лечение
503
за рубеж; разрабатывает предложения по оказанию медицинской помощи отдельным социально не защищенным группам населения (детям, пенсионерам, больным отдельными заболеваниями и др.).
В целях охраны семьи, материнства, отцовства и детства Минздрав России разрабатывает мероприятия, обеспечивающие охрану здоровья указанных лиц и членов их семьи. Оно осуществляет также разнообразную деятельность, связанную с решением кадровых задач, организацией и охраной труда, в финансово-экономической и иных сферах применительно к своему основному профилю деятельности.
Минздрав России осуществляет специализированный контроль по многим направлениям: качества предоставляемой населению медицинской помощи; производства, качества, эффективности и безопасности лекарственных, диагностических, дезинфекционных средств, иммунобиологических препаратов, изделий медицинского назначения и медицинской техники; соблюдения требований государственных стандартов и технических условий; фармацевтической деятельности; оборота и порядка использования наркотических и психотропных средств в учреждениях здравоохранения и т. д.
Разноплановостью задач и функций Минздрава России обусловлено вхождение в его систему различных по целям деятельности органов, учреждений, предприятий и организаций: территориальные органы (зональные, управления специализированных санаториев); государственные лечебно-профилактические, научно-исследовательские, образовательные учреждения; фармацевтические и аптечные предприятия; санаторно-курортные учреждения; учреждения судебно-медицинской экспертизы; учреждения, предприятия и организации санитарно-эпидемиологической службы и др.
Минздрав России осуществляет руководство деятельностью существующего при нем Федерального управления медико-биологических и экстремальных проблем.
Приказы, указания, постановления и инструкции Минздрава России по вопросам диагностики, лечения, профилактики заболеваний и фармацевтической деятельности, а также по другим вопросам, отнесенным к его компетенции, обязательны для всех учреждений, предприятий и других организаций, независимо от их организационно-правовой формы.
В субъектах РФ нет единообразия в формах органов управления здравоохранением. Действуют министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения и др.
Задачи, функции и полномочия органов управления здравоохранением субъектов РФ во многом сходны с теми, которые имеет Минздрав России в области здравоохранения. Это определяется во многом общностью целей и содержанием управления здравоохранением. Разумеется, распределение предметов ведения между РФ
504
и ее субъектами, статус и территориальные масштабы деятельности их органов государственной власти допускают возможные особенности в компетенции, в частности, органов управления здравоохранением.
Задачи и функции этих органов, как и Минздрава России, разнообразны. На них возложен контроль за выполнением федерального законодательства по вопросам здравоохранения; осуществление федеральной государственной политики в области здравоохранения.
Они разрабатывают и реализуют программы соответствующих субъектов РФ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи и другим вопросам охраны здоровья граждан. К их компетенции относится осуществление мер по развитию сети учреждений государственной системы здравоохранения на соответствующей территории.
Органы управления здравоохранением субъектов РФ участвуют в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Им поручена координация деятельности субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; охрана семьи, материнства, отцовства и детства. На них возложена реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья в чрезвычайных ситуациях.
Упомянутые органы выдают разрешения на применение новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий. Они осуществляют лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, контроль за деятельностью муниципальных лицензионных комиссий.
Помимо органов управления здравоохранением государственные функции в этой области осуществляют другие органы, имеющие в своем ведении учреждения здравоохранения. Медицинские службы имеют многие министерства и ведомства: Минобороны, МВД, ФСБ и др. Их учреждения действуют в общем правовом режиме, установленном правовыми актами, относящимися к учреждениям здравоохранения. Структуры, осуществляющие управление ведомственными учреждениями здравоохранения, определяются соответствующими органами.
505